Rechter grijpt in – pas op de plaats voor stikstof

Door twee uitspraken van de Raad van State in 2019 zijn veel vergunningen voor activiteiten die stikstof verspreiden ingetrokken, bijvoorbeeld bouwprojecten en de uitbreiding van veehouderijbedrijven. Sindsdien weegt Nederland dergelijke activiteiten opnieuw, met randvoorwaarden van het Europees Hof. Een visie op de juridische kant van de stikstofproblematiek.

De rechterlijke macht in Nederland heeft de laatste jaren furore gemaakt met baanbrekende uitspraken over klimaat- en milieubeleid. Twee uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State betreffen de stikstofproblematiek, die de Nederlandse politiek al jarenlang bezighoudt. In de uitspraken stonden tien besluiten centraal waarbij vergunningen waren verleend aan agrarische bedrijven waaruit stikstof neerslaat in Natura 2000-gebieden. In De Grote Peel bijvoorbeeld, die rijk is aan stikstofgevoelig hoogveen. De vergunningen waren aangevochten door natuur- en milieuorganisaties, waaronder de Vereniging Leefmilieu en de Werkgroep Behoud de Peel.

Natura 2000 is een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. Daarin worden bedreigde plant- en diersoorten en hun natuurlijke leefomgeving beschermd. Dat is vastgelegd in de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Nederland heeft ruim 160 Natura 2000-gebieden. Ze worden beschermd door de Wet natuurbescherming, waarin de verplichtingen uit de bovengenoemde richtlijn is overgenomen. Al decennia komt op Natura 2000-gebieden te veel stikstof terecht (ammoniak en stikstofoxiden). Daarom is een natuurvergunning of een ander toestemmingsbesluit nodig voor agrarische en andere activiteiten waarbij stikstof vrijkomt.

Programma Aanpak Stikstof (PAS)

Vóór het Programma Aanpak Stikstof (PAS) moest elke activiteit individueel worden beoordeeld om te bezien of er sprake was van een significant effect voordat een vergunning of een ander toestemmingsbesluit kon worden verleend (lees ook: Hoe de overheid voor de muziek uitliep). Er kon daarbij geen rekening worden gehouden met herstelmaatregelen die losstonden van de betreffende activiteit. Dat veranderde in 2017, toen het PAS werd aangenomen. In de vergunningszaken stond de juridische houdbaarheid van dit programma centraal.

Het PAS verleende een vergunning als een onderzoek naar de negatieve gevolgen van de activiteit voor het beschermde gebied was uitgevoerd. Daarin moest een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie verenigbaar zijn met de instandhoudings-doelstellingen van Natura 2000-gebieden. In het programma was opgenomen dat er herstelmaatregelen moesten plaatsvinden om te voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van deze gebieden zouden verslechteren.

Het PAS kende een dubbele doelstelling: vermindering van stikstofdepositie en herstelmaatregelen die waarborgen dat op termijn de instandhoudings-doelstellingen voor de gebieden worden gerealiseerd, terwijl ruimte voor verdere economische ontwikkeling mogelijk blijft. Het PAS loopt daarbij dus vooruit op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor beschermde natuurgebieden en geeft daarbij ‘vooraf’ toestemming aan nieuwe activiteiten. Bovendien wordt in het PAS ook toestemming voor activiteiten gegeven op basis van maatregelen in natuurgebieden die nodig zijn voor het voorkomen van achteruitgang van die gebieden (1).

PAS en de Wet natuurbescherming en de Europese Habitatrichtlijn

De hoofdvraag in de rechtszaken was of PAS wel in overeenstemming is met de Wet natuurbescherming en de Europese Habitatrichtlijn. Die laatste stelt namelijk verplicht dat voor Natura 2000-gebieden de nodige instandhoudingsmaatregelen en andere passende maatregelen ter voorkoming van achteruitgang, zoals reductie van stikstofemissies, worden genomen. Die moeten ervoor zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitat waarin beschermde soorten leven niet verslechtert en dat er geen storende factoren met een significant effect optreden.

Bovendien moet voor elke activiteit die een effect kan hebben op het gebied – zoals een wegverbreding of een staluitbreiding – een zogenoemde ‘passende beoordeling’ komen, een onderzoek naar de gevolgen. Er kon vervolgens slechts toestemming worden gegeven nadat met zekerheid was vastgesteld dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet werden aangetast.

Een boer heeft zijn stal net uitgebreid. © ANP

De Raad van State vroeg zich af hoe de Habitatrichtlijn moest worden uitgelegd in het kader van het PAS. Hij heeft daarover vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg, dat het monopolie heeft op de uitleg van Europees recht. Dat oordeelde in november 2018 dat ook bij het PAS de positieve gevolgen van de maatregelen die in dat programma zijn opgenomen, vooraf vast moeten staan. Pas dan kan de overheid een nieuwe activiteit toestaan. Omdat het PAS niet aan die voorwaarde voldoet, mag het niet als toestemmingsbasis voor nieuwe activiteiten worden gebruikt.(2)

De Raad van State concludeerde op basis van de uitspraken van het Europees Hof dat de ‘passende beoordeling’ van het PAS strijdig is met de Habitatrichtlijn, omdat de doelstelling van de richtlijn, het beschermen van Natura 2000-gebieden, niet gegarandeerd kon worden. Daardoor zijn veel vergunningverleningsbesluiten – zoals de tien voor de agrarische bedrijven waarmee het begon – vernietigd. Er is inmiddels een nieuw pakket aan maatregelen vastgesteld en het PAS is ongeldig verklaard.

Voorwaarden aan toekomstig stikstofbeleid – eerst minder stikstof, dan projecten

In het arrest heeft het Europees Hof voorwaarden gesteld aan toekomstig beleid om de stikstofdepositie te beteugelen. Zo moet er een garantie zijn dat er redelijkerwijs geen wetenschappelijke twijfel bestaat dat plannen of projecten géén schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Daartoe moet de wetenschappelijke deugdelijkheid van de beoordeling grondig en volledig worden getoetst.

De positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen kunnen bij de beoordeling van de effecten van een plan of project niet worden meegenomen (d.w.z. gecompenseerd). Die positieve gevolgen kunnen alleen worden meegenomen bij de beoordeling van een plan of project als de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling al vaststaan. Dat betekent dat de maatregelen in principe al uitgevoerd moeten zijn en dat duidelijk moet zijn hoe de voordelen tot stand zijn gekomen of zullen komen. Er vindt geen vrijstelling van plannen en projecten plaats tenzij schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken met zekerheid (‘zonder redelijke wetenschappelijke twijfel’) uitgesloten kunnen worden.

De rechtspraak van het Hof van Justitie en de Raad van State maken hiermee glashelder dat de stikstofdepositie eerst moet worden verminderd door bronmaatregelen zoals schone stallen, en geeft hiervoor duidelijke aanwijzingen. Deze boodschap lijkt ook te zijn aangekomen in politiek Den Haag.