De directe en indirecte kosten en baten van stikstof

Wat kost stikstof ons als samenleving? En wat levert het op? De maatschappelijke voor- en nadelen van stikstofgebruik en van beleid voor stikstofreductie kun je wegen met een kosten-batenanalyse. Daaruit blijkt dat een minder vervuilende landbouw baten heeft voor de maatschappij. Deze resultaten geven beleidsmakers houvast bij de besluitvorming en bij het verantwoording afleggen aan boeren en burgers.

Integrale maatregelen met robuuste nettobaten voor de samenleving hebben de voorkeur in het stikstofbeleid. Maar hoe weeg je een kilogram stikstof op natuur af tegen een kilogram op de stedelijke omgeving? Of een kilogram stikstofdepositie op landnatuur tegen een kilogram in het oppervlaktewater? Dat zijn lastige vraagstukken, zowel voor de politiek als de wetenschap.

Een hulpmiddel is de maatschappelijke kosten-baten analyse. Die geeft inzicht in alle maatschappelijke effecten van een bepaalde beleidsingreep, ongeacht of er een marktprijs voor bestaat. Economen spreken in dat verband over geprijsde en niet-geprijsde effecten. Investeringskosten die een boer maakt om de ammoniakemissie van zijn stal te verminderen zijn een voorbeeld van een geprijsd effect. Niet-geprijsde effecten zijn bijvoorbeeld de baten in de vorm van meer biodiversiteit of schonere lucht. Als het saldo van maatschappelijke kosten en baten positief is, neemt de welvaart voor de maatschappij als totaal toe.

Geen markt voor schonere lucht

Maatschappelijke baten zijn meetbaar, maar lastiger in geld uit te drukken omdat er niet direct voor betaald wordt; er is geen markt van vraag en aanbod voor schonere lucht en rijkere natuur. Toch kun je ze wel degelijk economisch waarderen. Zo kun je gebruik maken van enquêtes waarin mensen aangeven hoeveel ze willen betalen voor meer natuur of schonere lucht. Of je kunt het afleiden uit de waardestijging van huizen wanneer de omgeving groener wordt. En er worden natuurlijk kosten gemaakt om stikstofschade te herstellen, zoals het plaggen van heide of het bestrijden van astma (zie Minder stikstof, wel zo gezond).

De economische waardering voor stikstofmaatregelen is vaak gebaseerd op de bereidheid van mensen om te betalen voor een langer en gezonder leven, meer biodiversiteit, mooiere natuur of vermindering van de kooldioxide-uitstoot. Die betalingsbereidheid is geen constante maar afhankelijk van opleiding, inkomen, informatievoorziening en de eigen ervaring met de problemen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van die betalingsbereidheid. Die is hier uitgedrukt in euro per kilogram afname van stikstofvervuiling, per effect en uitgesplitst naar stikstofvorm.

Overzicht van de belangrijkste schadelijke effecten van stikstof en de betalingsbereidheid EU-burgers en Nederlanders in 2008. Deze is uitgedrukt in euro per kilogram minder stikstofvervuiling per effect. (NO_X zijn stikstofoxiden, NH₃ is ammoniak, NO₃^– is nitraat, N₂O is lachgas). © Hans van Grinsven, PBL

Een ton voor een jaar langer en gezonder leven

De waarden zijn het hoogst voor het effect op de gezondheid. Mensen zijn bereid om vijftig- tot honderdduizend euro te betalen voor een jaar langer en gezonder leven, zo blijkt uit een Europese peiling uit 2008. Voor natuur en klimaat hebben ze minder over. Niet per se omdat het probleem minder erg is, maar omdat de risico’s minder tastbaar en voorstelbaar zijn. De kennis en mening over die effecten kunnen veranderen, bijvoorbeeld doordat een probleem veel media-aandacht krijgt. Daarom is regelmatige actualisering noodzakelijk.

Gebruik van stikstof levert natuurlijk ook maatschappelijke baten. Veruit de belangrijkste is de hogere gewasopbrengst per hectare door stikstofbemesting. De boer verdient daardoor € 0,50 tot 3,70 per kg stikstof. De eigenaar van een productiebos verdient € 0,20 tot 3,00 per kg stikstofbemesting uit depositie. Deze economische baten zijn niet alleen goed voor de boer en boseigenaar, ze zorgen ook voor lagere prijzen voor de consument. En de bewerking van de gewassen en hout tot bijvoorbeeld levensmiddelen en meubelen, creëert nog eens extra economische waarde en zorgt zo voor meer omzet, bruto binnenlands product en belastinginkomsten.

75 tot 485 miljard euro schade door stikstofvervuiling

De totale schade door stikstofvervuiling voor de EU27 (Europese Unie zonder Kroatië) werd voor het jaar 2008 geschat op 75 tot 485 miljard euro per jaar. Dat komt overeen met 150-1000 euro per Europeaan per jaar. Dat is een flink bedrag, maar ook een met een grote onzekerheidsmarge. Recentere schattingen zijn nog niet beschikbaar. Waarderingsexperimenten zijn tijdrovend en duur. Maar de stikstofuitstoot tussen 2008 en 2020 verminderde niet veel en de voorkeuren van mensen veranderen langzaam. De schattingen van 2008 zeggen daarom ook veel over de huidige situatie.

Onderstaande figuur toont de maatschappelijke kosten (schade) en baten van stikstofbelasting in 1990, 2000 en 2010 voor Nederland.

Maatschappelijke kosten en baten van stikstof in Nederland in 1990, 2000 en 2010 voor alle sectoren en alleen door landbouw. Voor alle drie de jaren is met dezelfde kosten per kg N gerekend. © Hans van Grinsven, PBL

Grootste schade is aan gezondheid

Meer dan de helft van de schade heeft betrekking op de gezondheid, de rest op de natuur. De bijdrage van stikstof aan het klimaatprobleem is relatief beperkt doordat de opwarmende effecten van lachgas (N₂O) worden gecompenseerd door bijvoorbeeld de klimaat-koelende effecten van fijn stof, gevormd uit ammoniak en stikstofoxiden. In 2010 is twee derde van de stikstofschade, bijna 6 miljard euro, gerelateerd aan emissies uit de landbouw, waarvan ammoniak de helft voor zijn rekening neemt. Als je wilt dat de maatschappij dus baat heeft bij de vermindering van de stikstofvervuiling, dan kunnen ammoniak- en nitraat verder omlaag met technische maatregelen maar voor een halvering kom je al snel uit bij een kleinere veestapel, minder kunstmest en minder stikstof-intensieve teelten.

De directe economische stikstofbaten voor het landbouw- en voedselsysteem in 2010 zijn lager dan de betalingsbereidheid van de Nederlanders om de schade aan gezondheid en natuur door stikstof te voorkomen: 5 miljard tegenover bijna 6 miljard. Maar beide cijfers zijn globaal. Bovendien vertaalt deze betalingsbereidheid zich nog weinig naar ander koopgedrag, zoals de keuze voor minder vlees en zuivel. Er zit dus een gat tussen wat mensen zeggen en doen.

De belangrijkste boodschap van deze kosten-batenanalyse voor burgers, boeren en beleidsmakers is dat een minder vervuilende landbouw netto baten heeft voor de maatschappij. De lagere opbrengsten en daarmee inkomsten voor de boer kunnen worden gecompenseerd doordat consumenten meer betalen voor hun voedsel.