Hoe de overheid voor de muziek uitliep - Biowetenschappen & Maatschappij

Geen producten in je winkelmand.

09 september 2020
normaal verdiepend
10 minuten

Hoe de overheid voor de muziek uitliep

De auteurs

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) moest ervoor zorgen dat natuurgebieden werden beschermd tegen stikstofdepositie. Tegelijkertijd moest het bedrijven mogelijkheden geven om verder te bouwen en uit te breiden. Een creatieve oplossing, die uitstekend werkte voor de economie, maar niet voor de natuur.

‘Stikstofregels raken 18.000 projecten’, kopte NRC op 5 september 2019. De directe aanleiding was de zogenoemde PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (lees ook Rechter grijpt in – pas op de plaats voor stikstof). Daarin oordeelde de bestuursrechter dat de overheid de natuur onvoldoende beschermt tegen een te hoge uitstoot en neerslag van stikstof. De projecten die door deze uitspraak worden geraakt zijn de bouw van woningen, de verbreding van snelwegen zoals de A27 bij Utrecht en de uitbreiding van bedrijven.

Door zulke projecten dwarrelt stikstof neer in kwetsbare natuurgebieden, waardoor allerlei planten en dieren die daar voorkomen schade oplopen of zelfs verdwijnen (zie ook Stikstof, een veelkoppig monster). Het EU-recht eist echter dat Nederland verzekert dat de natuurgebieden worden behouden en zo nodig worden hersteld. Nederland heeft dit overgenomen in de Wet natuurbescherming. Die bepaalt onder andere dat een project alleen mag worden uitgevoerd als verzekerd is dat het kwetsbare natuurgebieden niet aantast.

Het is belangrijk om te beseffen dat vrijwel iedere activiteit tot stikstofemissie en -depositie leidt. Niet alleen energiecentrales en snelwegverkeer – dat ligt voor de hand – maar ook het houden van vee in een stal en zelfs het grazen van koeien in de wei. Door de slechte staat van de natuur worstelt Nederland al ruim tien jaar met dit soort projecten en activiteiten: zelfs een extra stikstofdepositie van 0,01 mol (circa 0,14 gram) per hectare per jaar kan al tot een aantasting van natuurgebieden leiden. Ter vergelijking: het uitlaten van een hond in een natuurgebied veroorzaakt iets meer dan 3 gram stikstof – ruim twintig keer zo veel.

 

Zelfs het grazen van koeien in de wei leidt tot stikstofemissie of – depositie © Shutterstock

 

PAS, creatieve oplossing voor knellende stikstofregels

Rond 2007 verschenen de eerste uitspraken van de Raad van State die oordeelde dat projecten niet mochten doorgaan, omdat ze kwetsbare natuurgebieden met extra stikstof zouden belasten. De overheid vond die belemmering van de economische ontwikkeling onwenselijk. Ze zag weliswaar in dat de kwaliteit van de natuur aanzienlijk moest worden verbeterd om aan de eisen te voldoen die uit het EU-recht voortvloeien. Maar ze vond ook dat de economie zo min mogelijk hinder moest ondervinden van de slechte staat van de natuur.

Vandaar dat ze twee adviescommissies vroeg een creatieve oplossing te bedenken die zowel economische ontwikkelingen zou stimuleren als de natuurkwaliteit verbeteren. Die creatieve oplossing werd uiteindelijk het Programma Aanpak Stikstof. Het idee was dat door het treffen van zogeheten bron- en herstelmaatregelen depositieruimte kon worden gecreëerd voor nieuwe projecten.

De bronmaatregelen moesten de stikstofemissie van de landbouwsector verminderen. Daartoe werden onder meer de geldende emissienormen voor stallen en het uitrijden van dierlijke mest op land aangescherpt. Bij de herstelmaatregelen ging het om ingrepen in of nabij de natuurgebieden zelf, zoals het plaggen en begrazen van heidevelden om stikstof te verwijderen en het verhogen van de grondwaterstand, waardoor de grond minder verzuurt. De gedachte was dat een deel van de stikstofruimte die met de bronmaatregelen zou worden gecreëerd, ten goede zou kunnen komen aan nieuwe projecten, omdat de herstelmaatregelen de natuurkwaliteit zouden verbeteren.

Run op depositieruimte

De totstandkoming van het PAS duurde enkele jaren. Uiteindelijk werd het programma op 1 juli 2015 van kracht. Een deel van de depositieruimte was voorbestemd voor ‘prioritaire’ projecten, zoals de snelwegverbredingen en dijkaanleg. Op het andere deel van de depositieruimte, dat voor ‘reguliere’ projecten beschikbaar was, ontstond direct een run. Bijna achtduizend projecten hebben uiteindelijk gebruik gemaakt van de depositieruimte die ter beschikking werd gesteld. Het PAS heeft de economie dan ook ruimschoots gestimuleerd. De uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen verliep echter minder voorspoedig. Zo werd een deel van de strengere stikstofemissienormen te laat van kracht, kwam de uitvoering van de herstelmaatregelen maar moeizaam op gang en vielen de resultaten ervan ook nog eens tegen.

De overheid liep in feite te ver voor de muziek uit. Er werden immers al toestemmingen verleend voor projecten, zonder dat al bekend was of de toekomstige maatregelen werkelijk positieve effecten zouden hebben. Die bleken vervolgens dus tegen te vallen of er helemaal niet te zijn. Geen wonder dus dat de bestuursrechter oordeelde dat er geen toestemmingen meer verleend mogen worden op grond van het PAS (lees ook: Rechter grijpt in – pas op de plaats voor stikstof.) De Wet natuurbescherming bepaalt immers dat een project in beginsel alleen kan doorgaan, als verzekerd is dat dat project de natuur niet aantast. In de toekomst te behalen resultaten bieden die garantie niet. De stikstofemissie en -depositie zal dan ook eerst aanzienlijk omlaag moeten. Pas dan ontstaat er weer meer ruimte voor economische ontwikkelingen. Alleen zo kan een verdere achteruitgang van onze kwetsbare natuurgebieden worden voorkomen.

Over de auteurs

Mr. dr. Ralph Frins
Mr. dr. Ralph Frins is universitair docent algemeen bestuursrecht en omgevingsrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen
Headerfoto: © Nationale beeldbank

Meer over dit onderwerp

Stikstof
Artikel
De directe en indirecte kosten en baten van stikstof
Integrale maatregelen met robuuste nettobaten voor de samenleving hebben de voorkeur in het stikstofbeleid. Maar hoe weeg je een kilogram stikstof op natuur af tegen een kilogram op de stedelijke omgeving?...
Lees het artikel
Artikel
Hoe gezonde wateren stikstof verwijderen
Hoewel de waterkwaliteit de afgelopen decennia sterk is verbeterd, zien onze wateren er nog lang niet uit zoals op de schoolplaten van Koekkoek. Vijvers, sloten, plassen en meren zijn vaak bedekt met een dikke laag kroos of zien groen van de algen: een...
Lees het artikel
Artikel
Heide en bos knappen nog niet op
Veel heidegebieden hebben last van te veel stikstof. In eerste instantie verdwijnen langzaam de heideplanten. Snellere groeiers komen ervoor in de plaats, zoals bochtige smele en pijpenstrootje, twee grassoorten...
Lees het artikel
Artikel
Buurlanden gaan anders om met stikstofprobleem
De manier waarop België, Duitsland en Denemarken met de stikstofproblematiek omgaan, heeft in Nederland veel aandacht gekregen. Diverse politici suggereerden dat minister Carola Schouten van Landbouw...
Lees het artikel
Artikel
Hoe emissies van ammoniak en stikstofoxiden te beperken
Zo’n 85 procent van de ammoniakemissie komt uit de landbouw en daarvan komt ruim de helft uit de melkveehouderij. Hier is nog veel milieuwinst te halen. Dat kan door...
Lees het artikel
Artikel
Stikstofdepositie: een kwestie van meten en rekenen
Het berekenen van stikstofdepositie is complex en verantwoordelijk werk. Doel is dat de cijfers de stikstofwerkelijkheid zo goed mogelijk weergeven. Beleidsmakers gebruiken de...
Lees het artikel
Artikel
Hoe de overheid voor de muziek uitliep
Stikstofregels raken 18.000 projecten’, kopte NRC op 5 september 2019. De directe aanleiding was de zogenoemde PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019...
Lees het artikel
Artikel
Rechter grijpt in – pas op de plaats voor stikstof
De rechterlijke macht in Nederland heeft de laatste jaren furore gemaakt met baanbrekende uitspraken over klimaat- en milieubeleid. Twee uitspraken van de...
Lees het artikel
Artikel
Ammoniak van landbouw, stikstofoxiden van verkeer
Veel mensen weten dat stikstofoxiden vooral vrijkomen bij verbrandingsprocessen en dat ammoniak verdampt uit mest. Minder bekend...
Lees het artikel
Artikel
Ammoniak schadelijker voor natuur, stikstofoxiden voor de gezondheid
De belangrijkste effecten van stikstof op de natuur zijn bodemverzuring en bemesting. Bodemverzuring leidt tot een gebrek aan nutriënten voor planten, terwijl bemesting...
Lees het artikel
Thema's

Thema's

Bekijk ook eens onze thema’s met een overzicht van de cahiers, artikelen en lesmaterialen die hierop aansluiten.

Nooit meer iets missen?

Wil je altijd op de hoogte blijven van nieuwe boeken, dossiers en lesmaterialen? Schrijf je dan in voor onze nieuwsbrief. Wij sturen je maandelijks een overzicht van alle nieuwe content.

Schrijf je in